Gal Perl Finkel, Gilead Sher
En vista de la escalada tanto en la retórica como en el terreno en las zonas de conflicto del norte y sur de Israel, la pregunta de quien tiene la autoridad para declarar la guerra en Israel deberá ser considerada. La Knéset recientemente enmendó la “Ley Básica”, con respecto a la autoridad que declara la guerra o conduce una operación militar significativa. Es dudoso establecer si era necesaria una legislación para cambiar esta autoridad. Bajo la legislación anterior, se le entregaba al gobierno esta autoridad, la nueva ley concede la autoridad al Comité Ministerial de Seguridad Nacional (Gabinete de Seguridad).
No obstante, la versión final va más allá y concluye: “En circunstancias extremas y por motivos que se señalarán… el Primer Ministro y el Ministro de Defensa están autorizados a tomar la decisión en un quórum legal más restringido”, esta ley no tiene equivalentes en las democracias occidentales, carece de los controles y equilibrios esenciales para un régimen democrático y socava el principio de que la guerra es un acto que requiere la máxima legitimidad doméstica e internacional.
Las razones para restringir el foro que decide en el caso de declarar una guerra se enfocan en el proceso de optimización de toma de decisiones y la preservación del secreto. El juez (ret.) Eliyahu Winograd, quien presidió la Comisión de Investigación de los eventos sobre el compromiso militar en el Líbano (2006), expresó su opinión sobre el proceso de toma de decisiones del gobierno israelí de la siguiente manera: “Casi ninguna de las conclusiones del informe final de la Comisión de Investigación sobre los eventos del compromiso militar en el Líbano fueron establecidas por el gobierno… las recomendaciones del informe final no se implementaron y no se extrajeron preceptos”.
En el informe sobre la Operación Margen Protector del 2014, el Contralor del Estado, considerando la toma de decisiones del gobierno sobre la Franja de Gaza antes de la operación, declaró: “Las autoridades del gabinete, incluyendo la cuestión de qué asuntos entran en el ámbito gubernamental, no está cimentado por escrito… Los ministros del gabinete no saben si el gabinete es un órgano de toma de decisiones o de asesoramiento, tampoco hay una norma que establece la obligación del proporcionar información al gabinete… aunque esta información sea esencial para la toma de decisiones.
En diciembre 2017, la Comisión Ministerial de Legislación aprobó un proyecto de ley patrocinado por la ministra de Justicia, Ayelet Shaked, autorizando al gobierno a delegar su autoridad al Gabinete de Seguridad, quien podrá entonces decidir sobre una operación militar que puede probablemente conducir a una escalada o bien a una posible guerra. El proyecto de ley abordó dos aspectos: la naturaleza de la intervención militar y el modo operacional del gobierno. El proyecto de ley se basó en el informe de un comité encabezado por el ex jefe del Consejo de Seguridad Nacional, mayor general (ret.) Yaakov Amidror, que incluyó recomendaciones sobre la declaración de guerra. Las razones dadas para el proyecto de ley indicaron que había una falta de claridad con respecto a la autoridad del gobierno, ya que en la Sección 40 (A) de la Ley Básica, el gobierno establece que “El Estado sólo puede comenzar una guerra de conformidad con la decisión gubernamental”, mientras que la Sección 40 (B) de la misma ley establece que, “Nada en las disposiciones de esta sección impedirá la adopción de acciones militares necesarias para la defensa del estado y la seguridad pública”. El comité cree que es mejor que el gobierno autorice al Gabinete de Seguridad para agilizar los procesos de toma de decisiones y mantener el secreto antes de la campaña.
Desde la Primera Guerra del Líbano (1982), hubo muy pocos casos en los que el gobierno israelí ordenó decisiones con un entendimiento claro de que estaba en juego o que potencialmente existía un conflicto militar a gran escala. Un ejemplo de tal decisión fue la Operación Escudo Defensivo (2002), en la cual el gobierno encabezado por Ariel Sharon ordenó a las Fuerzas de Defensa de Israel (FDI) retomar el control de las ciudades palestinas de Cisjordania. Otro ejemplo de la decisión gubernamental fue encabezado por Ehud Olmert con la decisión de destruir el reactor nuclear sirio en el 2007, lo que implicó la posibilidad de una escalada militar a gran escala.
Dos eventos que se dispararon en una operación a gran escala y en una guerra, fueron la Segunda Guerra del Líbano (1996) y la Operación Margen Protector, los eventos se desarrollaron como una bola de nieve y el gobierno o el Gabinete de Seguridad aprobaron las medidas progresivamente, sin declarar oficialmente una contienda hasta etapas muy avanzadas. La naturaleza dinámica de las campañas en las últimas décadas ha determinado políticas a través de una serie de decisiones tácticas, y sucesivas que en retrospectivas generaron la decisión de ir a la guerra.
En los Estados Unidos, el Congreso es responsable de la declaración de guerra, ya que el Artículo 1, Sección 8 de la Constitución declara explícitamente que posee el poder único de “declarar la guerra” y de hacer reglas concernientes a la captura de tierras y agua. Se requiere la legitimación por parte de los representantes del pueblo como así también la reflexión de la gente para un acto tan crítico en la vida de la nación. Esto no significa que el presidente estadounidense o el comandante en jefe del ejército carecen de un amplio poder para usar la fuerza. La Guerra de Vietnam, por ejemplo, fue el resultado de una decisión del gobierno de Lyndon Johnson, quien se basó en una resolución del Congreso tras el incidente del Golfo de Tonkin en 1964. Esta resolución lo autorizaba a usar la fuerza militar, pero no constituía una declaración de guerra oficial.
Un caso similar ocurrió en Israel en el 2006, el gobierno aprobó la Operación Densidad, un ataque de la Fuerza Aérea Israelí contra las baterías de cohetes de largo alcance de Hezbollah, sin entender hacia donde podría conducir este evento.
Según el entonces Jefe del Estado Mayor de las FDI Maj. Gen. (res.) Moshe Kaplinsky, en la Segunda Guerra del Líbano, “el primer punto en el que erramos como comandantes fue nuestra incapacidad de cambiar el enfoque o la mentalidad general … el enfrentamiento con Hezbollah no fue una continuación directa de las operaciones en curso que habíamos llevado a cabo durante los últimos seis años en Judea y Samaria, sino que fue, más bien, una guerra”. Cuando el gobierno votó un año después sobre el ataque al reactor nuclear sirio, ya había aprendido de la experiencia y se tomó la molestia de analizar en una serie de discusiones las consecuencias en profundidad.
¿Es la legislación la forma adecuada de cambiar la delegación de la autoridad? No necesariamente. Primero, porque las declaraciones de guerra son cada vez menos frecuentes, mientras que los eventos que se intensifican hasta convertirse en conflicto son mucho más habituales. Segundo, la ley anterior permitía tomar una decisión sobre una operación militar incluso sin la decisión de la totalidad del gobierno, el Gabinete de Seguridad estaba autorizado para tomar decisiones sobre operaciones de carácter similar a las llevadas a cabo por Israel en la Franja de Gaza en la pasada década.
Al mismo tiempo, debido a la plena responsabilidad especialmente cuando se trata de un evento a gran escala que puede salirse de control y extender más allá de los límites del sector, la decisión debe presentarse ante todo el gobierno en una sesión plenaria.
Las consideraciones de eficiencia, rapidez de respuesta e incluso la confidencialidad no deben excluir un juicio profundo, un análisis de la información y las alternativas, la adquisición de legitimidad interna y externa y la oportunidad de consultar con todos los que tienen la responsabilidad: los funcionarios públicos electos y por supuesto los funcionarios de Defensa y establecimiento político. Parece que el poder principal de la nueva ley radicará en fortalecer el elemento de rendición de cuentas entre los ministros del Gabinete de Seguridad, porque regula claramente su estatus como entidad con autoridad para tomar decisiones y llevarlas a cabo, una especie de mini gobierno en caso de emergencia. Una vez que se establece su estado legal y autoridad, los ministros que son miembros ya no pueden argumentar que no sabían y no fueron informados, como ocurrió en el pasado, por ejemplo en el caso de la amenaza de los túneles edificados por los terroristas en la Operación Margen Protector.
La ley da al Gabinete de Seguridad una enorme autoridad pero en la práctica, casi ningún asunto se somete a votación en el Gabinete de Seguridad en oposición a la opinión del Primer Ministro. Cuando la autoridad para decidir está en manos de dos personas y sobre todo si esa persona es el primer ministro y también el ministro de defensa, como fue el caso de David Ben Gurión, Levi Eshkol, Yitzjak Rabin y Ehud Barak, por ejemplo, no es probable que se tome una decisión sin el apoyo de los jefes de las ramas de seguridad, como lo demuestra la historia de la decisión no tomada (2010-2012) de atacar Irán.
En vista de la nueva legislación, el trabajo del Gabinete de Seguridad debería mejorarse para que esté completamente familiarizado con los asuntos estratégicos en la agenda, en lugar de llegar a una discusión sobre estos temas, como un bombero apagando incendios. Además, tanto por el control como por el equilibrio y la prevención de una concentración excesiva de la autoridad en manos individuales y para que más de dos representantes electos del pueblo asuman la responsabilidad de una medida de política fundamental como la guerra y la paz, al menos el Gabinete de Seguridad en su totalidad, debe participar en la decisión. Las decisiones tácticas pueden y deben tomarse en foros restringidos, pero es mejor tomar una decisión tan trascendental como una declaración de guerra en un foro amplio que lleve toda la carga de la responsabilidad. Como ejemplo se debería tomar nota del fuerte comentario del Contralor del Estado en su informe sobre la Operación Margen Protector: “Al descartar las alternativas diplomáticas sin presentarlas al gabinete se impidió que los ministros discutieran adecuadamente las ventajas o riesgos involucrados en esas alternativas”. Todo lo que se aplica a la evaluación necesaria de la situación en el ámbito de la seguridad con respecto a un conflicto militar, también se aplica en el ámbito político y diplomático, incluidos, por ejemplo, los procesos de paz.■
Fuente INSS