El consulado de EEUU para los palestinos debería estar en territorio palestino, no en Jerusalén

El antiguo consulado de Estados Unidos en el oeste de Jerusalén (Google Maps)
  • Cualquier solicitud para reabrir el antiguo consulado de EE. UU. en Jerusalén como misión independiente para servir a la Autoridad Palestina y los residentes palestinos de los territorios plantea cuestiones legales y políticas que requieren la debida consideración.
  • Tras el establecimiento de Israel en 1948 y después de la adquisición por Israel de Jerusalén oriental en 1967, los Estados Unidos se abstuvieron de reconocer la soberanía de Israel sobre cualquier parte de Jerusalén, este u oeste.
  • El antiguo consulado de los Estados Unidos en Jerusalén funcionó como una entidad independiente, separada de la embajada de los Estados Unidos en Israel, y sirvió principalmente como misión cuasi diplomática para la población árabe de los territorios y la Autoridad Palestina.
  • Con el reconocimiento de 2017 de Estados Unidos de la soberanía de Israel en toda Jerusalén, cualquier nueva misión consular en Israel, de conformidad con la práctica consular internacional relevante, requeriría el consentimiento previo de Israel.
  • Es muy poco probable que Israel pueda dar su consentimiento para reabrir un consulado estadounidense en Jerusalén como misión independiente dentro de Israel, al servicio de una entidad política extranjera: la Autoridad Palestina y los residentes de las áreas bajo su control.
  • Los Acuerdos de Oslo de 1995 presenciados por líderes mundiales, incluido el presidente de los Estados Unidos, permiten a los Estados extranjeros mantener «oficinas de representación» en áreas controladas por la Autoridad Palestina para facilitar la implementación de acuerdos de cooperación en beneficio de la Autoridad. Esta parecería ser la fórmula apropiada para cualquier representación estadounidense frente a la dirigencia y el pueblo palestino.

El 25 de mayo de 2021, el secretario de Estado Antony Blinken se reunió en Ramallah con el líder de la OLP, Mahmoud Abbas, como parte de una serie de medidas destinadas a «comprometerse con el pueblo palestino y brindarle apoyo». Blinken anunció la intención de la administración de Estados Unidos de reabrir el ex consulado General de Estados Unidos en Jerusalén.

El ex consulado había servido como una misión cuasi diplomática para los líderes palestinos y había servido a los residentes palestinos de Jerusalén oriental, las áreas cisjordanas [Ribera Occidental] de Judea y Samaria y la Franja de Gaza. El consulado se fusionó en 2019 con la nueva embajada de Estados Unidos, que se inauguró en Jerusalén tras el reconocimiento estadounidense de Jerusalén como capital de Israel.

La intención declarada del Secretario de Estado de reabrir el antiguo consulado general plantea complejas cuestiones jurídicas y políticas que requieren la debida consideración.

Antecedentes históricos

La misión consular de los Estados Unidos en Jerusalén se estableció originalmente con el apoyo de los cristianos sionistas estadounidenses en 1844, cuando Jerusalén todavía formaba parte del Imperio Otomano. Su función era brindar “asistencia humanitaria y legal a los estadounidenses en Tierra Santa y proteger a las minorías contra las discriminatorias prácticas otomanas” 1. El consulado estadounidense brindaba servicios consulares a misioneros cristianos y a los judíos en Tierra Santa.

<leyenda> Una ilustración del consulado estadounidense a la izquierda, dentro de la Puerta de Jaffa en la Ciudad Vieja de Jerusalén. (Hacia 1857)

Con la inminente terminación del mandato británico sobre Palestina en 1947, la administración Truman de EE. UU. apoyó el «Plan de Partición» recomendado por la Asamblea General de la ONU en su resolución 181 (III) del 29 de noviembre de 1947 titulada «Futuro Gobierno de Palestina», como medio para internacionalizar Jerusalén. El plan recomendaba el establecimiento de dos Estados, uno árabe y otro judío, con un estatus internacional separado para Jerusalén.

Si bien esta recomendación fue aceptada por Israel, cuya condición de Estado fue declarada en mayo de 1948, los paises árabes vecinos de Israel la rechazaron y procedieron a invadir Israel en lo que se conoció como la «Guerra de Independencia» de Israel.

Durante el curso de esta guerra, Jerusalén oriental y el occidental quedaron bajo el control de las fuerzas jordanas e israelíes, respectivamente. Posteriormente, Israel declaró que Jerusalén era la «capital única y eterna» de Israel, y pronto trasladó su sede de gobierno de Tel Aviv a Jerusalén en 1950.

Si bien Estados Unidos y otros países reconocieron formalmente a Israel como Estado soberano, se abstuvieron de reconocer la soberanía de Israel sobre cualquier parte de Jerusalén, de conformidad con su política de apoyar la idea de internacionalizar la ciudad. Eligieron ubicar sus embajadas en Tel Aviv, y algunos Estados optaron por mantener sus consulados históricos de Jerusalén como misiones consulares separadas para tratar con los residentes de Jerusalén y los palestinos.

En este contexto, el consulado de Estados Unidos en Jerusalén permaneció completamente independiente de la embajada de Estados Unidos en Israel, reportando directamente al Departamento de Estado de Estados Unidos, como si fuera representante de otra entidad política.

El personal del consulado estadounidense en la ciudad vieja de Jerusalén decora el edificio antes de la visita del káiser alemán Wilhelm en 1898.

1967 Reunificación de Jerusalén

Con la reunificación de Jerusalén por parte de Israel y la extensión de las leyes de Israel al este de Jerusalén después de la «Guerra de los Seis Días» de 1967, Estados Unidos, en varias declaraciones de la ONU y en otras más, mantuvo su negativa a reconocer la soberanía de Israel sobre cualquier parte de Jerusalén, este y oeste – prefiriendo esperar una solución negociada a la cuestión de Jerusalén.

1978 Camp David y 1993 Acuerdos de Oslo

Esta posición se mantuvo constante por varias administraciones estadounidenses durante el curso de las negociaciones del proceso de paz entre Israel y sus vecinos, incluidos los palestinos, tanto después de los Acuerdos de Camp David de 1978 como de los Acuerdos de Oslo de 1993 a 1995.

En su carta del 17 de septiembre de 1978 al presidente egipcio Anwar al-Sadat, que acompañaba a la firma de los Acuerdos de Camp David, el presidente estadounidense Jimmy Carter reafirmó que “… la posición de los Estados Unidos sobre Jerusalén sigue siendo la declarada por el Embajador Goldberg en la Conferencia General de las Naciones Unidas Asamblea el 14 de julio de 1967, y posteriormente por el Embajador Yost en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el 1 de julio de 1969”.

En los Acuerdos de Oslo de 1993 a 1995 y sus documentos relacionados, Israel y la OLP, con el apoyo activo de la administración Clinton, acordaron que el tema de Jerusalén sería parte de la negociación sobre el estatus permanente de los territorios.

Relación consular y política de Estados Unidos con la Autoridad Palestina

A la luz de la creación por los Acuerdos de la Autoridad Palestina como una administración autónoma con poderes y responsabilidades en partes de los territorios, y a pesar del hecho de que los Acuerdos de Oslo no previeron ninguna función palestina en Jerusalén, el consulado de Estados Unidos independiente y separado en Jerusalén desarrolló un nuevo papel de supervisión de las relaciones de Estados Unidos con esta entidad política palestina, así como con los residentes palestinos del este de Jerusalén, las áreas cisjordanas [Ribera Occidental] de Judea y Samaria, y la Franja de Gaza.

El consulado de los Estados Unidos en Jerusalén se convirtió así en el representante de facto de los Estados Unidos frente a la Autoridad Palestina y los residentes palestinos del este de Jerusalén y los territorios, y su personal se convirtió en un canal central de comunicación con los funcionarios palestinos.

Posición de Israel frente al Consulado de Estados Unidos en Jerusalén

Dada la sólida relación histórica entre Israel y los Estados Unidos, la política oficial estadounidense de principios y mantenida durante mucho tiempo de no reconocimiento de la soberanía y el estatus legal de Israel sobre cualquier parte de Jerusalén, y el funcionamiento continuo y activo del consulado en representación de facto de Estados Unidos ante los palestinos, Israel fue, a todos los efectos, impedido de exigir cualquier cambio formal o legal en la situación.

Por el contrario, Israel no tuvo más remedio que permitir que esta situación continuara. El Ministerio de Exteriores de Israel incluso otorgó al consulado y su personal, de facto y de forma pragmática, privilegios e inmunidades consulares simbólicos.

Sin embargo, esta situación legal y fáctica de no reconocimiento terminó con la declaración formal de Estados Unidos por parte del presidente Trump reconociendo a Jerusalén como la capital de Israel y con el traslado de la embajada de Estados Unidos de Tel Aviv a Jerusalén.

Cambio de estatus legal

En su declaración oficial del 6 de diciembre de 2017, el presidente Trump proclamó a Jerusalén como la Capital de Israel e instruyó al Departamento de Estado a trasladar la Embajada de los Estados Unidos de Tel Aviv a Jerusalén.

Al hacerlo, reconoció que los límites específicos de la soberanía israelí en Jerusalén están sujetos a negociaciones sobre el estatus final entre las partes. Trump declaró:

Esta decisión no pretende, de ninguna manera, reflejar una desviación de nuestro firme compromiso de facilitar un acuerdo de paz duradero. Queremos un acuerdo que sea mucho para los israelíes y mucho para los palestinos. No estamos adoptando una posición sobre ninguna cuestión de estatus final, incluidos los límites específicos de la soberanía israelí en Jerusalén, o la resolución de las fronteras en disputa. Esas cuestiones dependen de las partes involucradas.”

Con la apertura de la nueva embajada en Jerusalén el 14 de mayo de 2018, las funciones del antiguo consulado para los residentes palestinos de Jerusalén y el área se combinaron dentro de la nueva embajada de Estados Unidos en Jerusalén bajo una nueva «Unidad de Asuntos Palestinos” formada bajo el paraguas más amplio de las relaciones de Estados Unidos con Israel.

Este cambio en el estatus del ex consulado fue visto por los líderes palestinos, y muchos oficiales del Servicio Exterior de los Estados Unidos que habían servido en el consulado, como una medida controvertida y una degradación de las relaciones palestino-estadounidenses, lo que llevó a un boicot por parte de los líderes palestinos contra la nueva unidad.

Implicaciones del reconocimiento estadounidense de la soberanía de Israel en Jerusalén

El reconocimiento formal estadounidense de la soberanía de Israel en Jerusalén estableció una nueva situación legal bilateral que reemplazó la antigua política de no reconocimiento, según la cual Estados Unidos reconoció la aplicación de la ley de Israel en Jerusalem.

Como tal, una relación consular mutuamente aceptada entre Israel y Estados Unidos se basa en la Convención de Viena de Relaciones Consulares de 1963, de la que tanto Israel como Estados Unidos son parte. El artículo 4 determina que las oficinas consulares, o cualquier otra oficina que forme parte de una oficina consular, sólo podrán establecerse en el territorio del Estado receptor con el consentimiento de ese Estado. Asimismo, los artículos 7 y 8 de la convención exigen que el ejercicio de las funciones consulares frente a otro Estado o en nombre de este requiera una aprobación específica.

Claramente, reabrir el antiguo consulado en Jerusalén, cuya jurisdicción estaría destinada a cubrir las relaciones con los líderes palestinos, los organismos gubernamentales palestinos y los residentes palestinos de los territorios, ninguno de los cuales está sujeto a la soberanía de Israel, sería política y legalmente problemático a la luz de la nueva situación desde 2017 de aceptación formal por parte de Estados Unidos de la soberanía de Israel en Jerusalén y la aplicación de la ley israelí en la ciudad.

Solución posible

Un documento titulado «El reinicio palestino-estadounidense y el camino a seguir», preparado para la administración entrante de Biden bajo la dirección del Subsecretario de Estado adjunto para Asuntos del Cercano Oriente, Hady Amr, y publicado por el periódico The National de los Emiratos Árabes Unidos el 17 de marzo de 2021,2 presenta propuestas para un nuevo enfoque de las relaciones con los palestinos. Plantea la «idea de reabrir una misión estadounidense en los territorios palestinos para señalar un compromiso con la solución de dos Estados».

La propuesta de Amr de abrir una misión estadounidense en los territorios parecería ser compatible con las disposiciones del Acuerdo Interino Israel-OLP de 1995, atestiguado y respaldado por el presidente estadounidense Clinton junto con otros líderes mundiales (comúnmente denominado «Oslo 2»).

El artículo IX, párrafo 5 (c) del acuerdo prevé el establecimiento de «oficinas de representación» por Estados extranjeros en el área bajo la autoridad de la Autoridad Palestina, como un medio para promover acuerdos económicos, culturales y de implementación y de otro tipo, para el beneficio de la Autoridad Palestina.

La apertura por parte de los Estados Unidos de una oficina representativa de este tipo en Ramallah, o en cualquier otro lugar de los territorios bajo gobierno palestino, estaría de acuerdo con la documentación del proceso de paz acordada por Israel y los palestinos y respaldada por los Estados Unidos, y no requiere el consentimiento de Israel, ya que la ley israelí no se aplica en esas áreas.

* * *

Para obtener una visión estadounidense de la apertura de una oficina diplomática estadounidense en Jerusalén o en los territorios de la Ribera Occidental [Cisjordania], consulte “La Reapertura del consulado estadounidense para palestinos en Jerusalem viola la ley estadounidense e israelí» del ex embajador estadounidense en Israel, David Friedman.3

Notas

1 Ruth Kark, https://www.cambridge.org/core/journals/international-journal-of-middle-east-studies/article/abs/ruth-karkamerican-consuls-in-the-holy-land-18321914- detroit-wayne-state-university-press-1994-pp-388 / 88285D945C212C9175E0464EDED807B1

2 https://www.thenationalnews.com/world/the-americas/the-national-obtains-us-official-document-for-palestinian-reset-1.1186342

3 David Friedman, https://www.israelhayom.com/2021/05/27/reopening-us-consulate-for-palestinians-in-jlem-violates-israeli-us-law/

Fuente: . Jerusalem Center for Public Affairs

El Embajador Alan Baker es director del Instituto de Asuntos Contemporáneos del Jerusalem Center y director del Global Law Forum. Participó en la negociación y redacción de los Acuerdos de Oslo con los palestinos, así como de los acuerdos y tratados de paz con Egipto, Jordania y Líbano. Se desempeñó como asesor legal y subdirector general del Ministerio de Exteriores de Israel y como embajador de Israel en Canadá.

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