Continuidades y cambios con anteriores resoluciones contra Israel
Pnina Sharvit Baruch
El 23 de diciembre de 2016, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó la Resolución 2334 sobre los asentamientos judíos, después que Estados Unidos se abstuviera de votar y los otros 14 votaron a favor. La resolución del Consejo de Seguridad fue la primera en incluir una condena tan firme de la política del gobierno israelí sobre los asentamientos desde la Resolución 465 en 1980.
Un motivo clave en la resolución, como se enfatiza en el párrafo 4, es la necesidad de cesar toda actividad relacionada con los asentamientos para rescatar la solución de dos estados. El preámbulo de la resolución condena “todas las medidas encaminadas a alterar la composición demográfica, el carácter y la condición del territorio palestino ocupado desde 1967, incluida Jerusalén oriental”, y expresa “grave preocupación por el hecho de que las continuas actividades de asentamientos israelíes pongan en peligro la viabilidad de la solución de dos estados basada en las líneas de 1967”.
La resolución estipula que se deben tomar medidas “para revertir las tendencias negativas sobre el terreno que están erosionando constantemente la solución de dos Estados y afianzando una realidad de un solo Estado”. Estas declaraciones, así como las explicaciones dadas por el Secretario de Estado John Kerry y otras fuentes de la administración estadounidense para la abstención de Estados Unidos en la votación, subrayan el enfoque de la resolución que enfatiza el esfuerzo por detener las medidas israelíes percibidas como susceptibles de frustrar la implementación de una solución de dos estados. Si bien la resolución expresa un doble rasero hacia Israel por parte de los países del mundo, estas medidas del gobierno israelí son probablemente lo que llevó a la resolución, además de las malas relaciones entre el gobierno israelí y la administración estadounidense.
La resolución contiene cláusulas que ya figuran en las Resoluciones 446, 452 y 465 del Consejo de Seguridad de 1979-1980. La redacción es también una reminiscencia de una resolución de 2011 iniciada por los palestinos sobre el tema de los asentamientos, que Estados Unidos vetó. Al mismo tiempo, la resolución también contiene nuevas cláusulas que no aparecieron en documentos anteriores.
Lo que sigue es un breve análisis de una serie de aspectos centrales de la resolución y su importancia desde una perspectiva jurídica.
1. En la resolución se afirma que los asentamientos en los territorios palestinos ocupados, incluida Jerusalén oriental, no tienen “validez jurídica” y son “una flagrante violación del derecho internacional y un obstáculo importante para lograr la solución de los dos Estados y una solución justa”. (Párrafo 1.) El preámbulo de la resolución señala también que, como potencia ocupante, Israel está obligado a respetar sus obligaciones jurídicas en virtud del Cuarto Convenio de Ginebra, y recuerda la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia de La Haya sobre la valla de seguridad.
La declaración de que los asentamientos constituyen una “violación flagrante” de la Convención de Ginebra ya aparece en la Resolución 465 de 1980. Esa resolución también incluía una demanda para detener la actividad en los asentamientos y desmantelar los asentamientos ya construidos. Con la resolución 2334, sin embargo, es la primera vez que el Consejo de Seguridad se refiere a la opinión consultiva que critica severamente a Israel afirmando que su política en los asentamientos constituye una violación del derecho internacional.
La estipulación legal en la resolución sobre la ilegalidad de los asentamientos no impide que Israel se oponga a los argumentos sobre el asunto, ya que las resoluciones del Consejo de Seguridad no crean el derecho internacional. Al mismo tiempo, esa resolución es una de las fuentes que se toman en consideración al determinar el contenido de las obligaciones jurídicas del derecho internacional. Por consiguiente, es probable que esta declaración sea de importancia en cualquier debate sobre la legalidad de los acuerdos.
Esta discusión es particularmente relevante para el examen preliminar en curso por el fiscal de la Corte Penal Internacional con el propósito de decidir si se puede abrir una investigación contra Israel por crímenes de guerra cometidos en “Palestina” desde junio de 2014, tras la adhesión de la Autoridad Palestina a la CPI a principios de 2015. Este examen se refiere, entre otras cosas, a la política sobre los asentamientos, que en virtud de una cláusula del Tratado de Roma, en la que se fundó la CPI, puede considerarse un crimen de guerra, es decir, construir en un “territorio ocupado”.
La resolución del Consejo de Seguridad podría servir de peso adicional a favor de abrir una investigación contra los responsables de la política de asentamientos y, posteriormente, podría influir en la decisión de presentar una acusación contra ellos. Al mismo tiempo, esto no significa que sea imposible presentar argumentos legales de que ningún crimen de guerra haya tenido lugar.
La resolución también podría conducir a intentos de iniciar procedimientos penales en varios países bajo el principio de “jurisdicción universal”, que permite la presentación de acusaciones por crímenes de guerra, incluso en ausencia de cualquier vínculo con el país en el que se llevan a cabo los procedimientos. Al mismo tiempo, la experiencia demuestra que, en la mayoría de los casos, estas iniciativas no dan lugar a procedimientos contra funcionarios israelíes por parte de las autoridades procesales oficiales en países extranjeros.
2. En la resolución se señala que Israel debe “poner fin inmediata y completamente a todas las actividades de asentamiento en el territorio palestino ocupado, incluida Jerusalén oriental”, respetando al mismo tiempo “todas sus obligaciones jurídicas” (párrafo 2). La resolución no distingue entre los asentamientos remotos y aislados, los bloques de asentamientos y Jerusalén oriental, ni entre la construcción en terrenos de propiedad estatal y la construcción en tierras de propiedad privada, sin embargo, el énfasis recurrente en la resolución de que la actividad de asentamiento obstaculiza el posible logro de la solución de dos estados indica que en la práctica, habría una diferencia en la posible respuesta a una violación de la resolución por la actividad de construcción en los bloques de asentamiento en comparación con la construcción en el interior del territorio o la incautación de tierras privadas palestinas con el fin de establecer asentamientos. Las aserciones de que Israel viola el derecho internacional en cualquier caso y que tales distinciones carecen de sentido, son equivocadas. Como en cualquier sistema jurídico, hay una diferencia en la respuesta a actos de distinta gravedad. Por lo tanto, se puede razonablemente estimar que si las actividades de asentamiento de Israel son más moderadas y alivian la ansiedad internacional por la obstrucción de una solución de dos estados, el riesgo de que la resolución conduzca a medidas reales perjudiciales para Israel se reducirá significativamente.
3. La resolución subraya que el Consejo de Seguridad “no reconocerá ningún cambio en las líneas del 4 de junio de 1967, incluso en lo que respecta a Jerusalén, salvo aquellas acordados por las partes mediante negociaciones” (párrafo 3). Tal disposición no se incluyó en resoluciones y propuestas anteriores. Esta formulación es más restrictiva que el texto de la Resolución 242 de 1967, que es la base acordada para el acuerdo sobre el estatuto permanente, que se refiere a “fronteras seguras y reconocidas”. En anteriores proyectos de propuestas que trataron de establecer parámetros para poner fin al conflicto tales como la propuesta jordana de 2014 y la propuesta francesa de 2015, las líneas de 1967 se denominaron líneas de referencia para la determinación de fronteras “con permuta de tierras”.
Según la Resolución 2334, el punto de partida es únicamente las líneas de 1967. Una frontera diferente, incluso a través de los intercambios de tierras, será referida como una demanda israelí que se desvía de lo que se indica en la resolución.
Por consiguiente, aunque la resolución reconoce la posibilidad de un acuerdo negociado en otras líneas, la redacción de este párrafo, que hace hincapié en el acuerdo mediante negociaciones, podría interpretarse en el sentido de que impide el reconocimiento de las fronteras establecidas mediante medidas unilaterales, incluso en una situación en la que Israel está dispuesto a retirarse de grandes secciones de los bloques de asentamientos, e incluso si la obstinación palestina impide cualquier posibilidad de formular un acuerdo a través de negociaciones.
4. En la resolución se pide a todos los Estados que distingan “entre el territorio del Estado de Israel y los territorios ocupados desde 1967” (párrafo 5). Este párrafo, que no figuraba en formulaciones anteriores, puede provocar la escalada de las medidas existentes destinadas a boicotear los productos de los asentamientos y exigir que las empresas se abstengan de ejercer actividades en los territorios (incluida Jerusalén oriental) como condición para realizar transacciones con ellas. La disposición también podría servir de base para los esfuerzos para iniciar procedimientos judiciales civiles en varios países contra las partes que no cumplan con esta demanda. Por otra parte, esta disposición señala que no hay motivos para boicotear al Estado de Israel, sólo a los asentamientos.
5. En la resolución se señala que se examinarán “medios prácticos” para asegurar “la plena aplicación de la resolución” (párrafo 11). Esta sección abre la puerta a nuevas resoluciones y medidas por parte de diversas partes dentro y fuera de la ONU para asegurarse de que Israel implemente la resolución. Desde la resolución se establece que el Secretario General de las Naciones Unidas informará al Consejo de Seguridad cada tres meses sobre la aplicación de la resolución (párrafo 12), se creará un mecanismo de supervisión permanente que podría servir como una base para reclamaciones y demandas de tomar medidas para detener las violaciones de la resolución.
La Resolución 2334 es una resolución tomada bajo el Capítulo 6 de la Carta de las Naciones Unidas. No incluye sanciones que se impongan a Israel por no aplicarla, pero las violaciones de la resolución podrían constituir una base para otra resolución aprobada en virtud del Capítulo 7 de la Carta de las Naciones Unidas que contiene esas sanciones. En esta etapa, esta posibilidad parece remota. Al mismo tiempo, no se debe subestimar el daño que la Resolución 2334 puede causar a Israel en el ámbito internacional y en sus relaciones con Estados extranjeros y entidades internacionales, incluso en el ámbito jurídico y económico.
Fuente: INSS